协会是国家编制吗

本文来源：时代周报 作者：王晨婷

国务院机构迎来了新一轮改革调整。全国两会正在召开中，机构改革这一“重头戏”登场。其中，中央国家机关人员编制按5%比例精减的消息引发了广泛的关注。

中央国家机关的公务员或被精减？未来几年的国考会否更难？精减编制的目的何在？地方会否跟进缩编？一时间各种讨论不断。

实际上，控编减编一直是国务院机构改革的思路之一。

改革开放之后，中国曾多次调整国务院各部门机关编制。其中力度最大的为1998年，国务院各部门行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精减了47.5%。

21世纪以来，中央国家机关虽经历多次部门架构调整，但行政编制方面再未设明确的精减目标，主要维持“只减不增”的红线。此次，新一届政府计划精减5%的编制，系25年来规模最大的一次。

值得注意的是，3月10日获得通过的国务院机构改革方案也提到，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。多名专家在采访中告诉时代周报记者，中央国家机关编制的总量不一定会减少，本次机构改革的重点在于结构性调整和过程性调整。

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不是一个简单的“减”

中国对于机关、事业单位的编制有明确规定。

1988年国务院机构改革中，改变了过去“就机构论机构、就编制论编制”的做法，在转变职能的基础上，先定职能，再定机构和编制。如今常见的“三定”概念由此诞生。

当前，“三定规定”主要使用“×××职能配置、内设机构和人员编制规定”的提法。除特殊部门外，按照要求，各部门的“三定规定”需公开发布。

以2018年国家市场监督管理总局的“三定规定”为例，其中明确，国家市场监督管理总局机关行政编制805名。设局长1名，副局长4名，司局级领导职数120名。

从改革方案来看，我国上一次明确要求精减国务院机构人员编制，还要追溯到1998年。当时，方案提出的目标是精减50%。实际改革以后，国务院系统的行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%。

而最近一次的国务院机构改革则在2018年。

方案中并未专门提出精减人员的内容，但据新华社在2019年7月6日发表的《党和国家机构改革纪实》，在中央和国家机关层面，有39个部门重新制定了“三定”规定、25个部门调整了职责。重新制定“三定”规定的部门，同划入时的基数相比，精减编制713名，精减比例为3.1%。

“5%的占比是比较温和的。但从机构职能调整的角度来看，这次其实不是一个简单的‘减’的问题，而是重新进行布局调整。”中央党校(国家行政学院)公共管理教研部主任王满传告诉时代周报记者。

王满传表示，精减编制5%并不意味着公务员要面临裁员，主要是进行结构的优化调整。这一方面适应了政府工作布局的需要，也能够更好地理清政府和市场的关系。

对于具体精减编制的方法，改革方案中提到，对于精减后少数部门超编问题，给予5年过渡期逐步消化。其中，“摸清家底”后收回空编、公务员退休后自然空编等或许是主要手段。

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收回的编制流向哪里？

从改革方案中可以看到，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。

在南开大学周恩来政府管理学院副教授张志红看来，本次国务院机构改革方案中，应当关注的重点不仅仅是编制数量的情况，关键在于编制的动态管理，重点在于结构性调整和过程性调整。

张志红认为，机构改革远非单纯的精兵简政。“当前的改革更加关注政府高质量履责，而不是数量的简单计算。政府改革对于效率的追求从未停止，但政府机构改革的核心在于确保职责、机构、体制、规模与社会发展和政府管理的各种需求相匹配，而不是为了精简而精简。”

“此次机构调整体现了政府统筹力度的增加，进行了许多大分化、新组合，其更多目的是针对不同的职责，采取不同的组织结构形式。编制的动态调整只是其中的一个表现形式。”张志红告诉时代周报记者。

那么，收回编制流向的“重点领域和重要工作”，具体指什么呢？

即将要新组建的国家数据局、重新组建的科学技术部，或是收回编制的主要流向。此外，改革方案中也提到，加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

在此之前，中央人民银行和金融监管机构工作人员使用编制不统一，既有公务员编制也有事业编制。

此次的改革方案中明确，把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。

“机构改革，一方面是要精简调整功能重叠职责不清的机构，不该政府管的就留给市场，减少政府人员的需求，使政府部门更高效更有利于发挥作用，同时能够有比较大的人员减少，实质性地精减财政供养的人数。”天津大学马寅初经济学院创院院长张中祥认为，精减5%的比例相对较低，应从精减中央机关开始，贯彻落实各个国家财政供养机关的精兵简政。

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已有部分地方开展机构改革

虽然此次机构改革聚焦结构调整，但中国确实面临财政供养人员偏高的问题。“财政供养人员只减不增”也是长期以来各级政府需要守住的底线。

今年全国两会，第十四届政协委员、北京大学国际关系学院教授贾庆国提交了《关于配合党和国家机构改革、实行精兵简政的建议》。

他认为，财政供养人员偏高的现象给党和国家带来不少问题：一是使得政府财政负担过重；二是加剧了文牍主义和官僚主义问题；三是增加了反腐倡廉的难度。

面对数量庞大的公务员和事业单位人员，缩编控编也是近年来机构改革工作中的重点。

3月1日，财政部部长刘昆在新闻发布会上谈到：“政府过紧日子不是短期应对措施，而是应该长期坚持的方针政策，要压减开支，腾出更多财政资源，支持地方保基本民生、保市场主体，以政府过紧日子，换老百姓过好日子。”

刘昆指出，中央部门“过紧日子”，具体包括从严从紧编制预算，削减和取消低效无效支出等，集中财力保障国家的重大战略任务。

在中央明确精减编制5%后，地方政府部门或事业单位会否跟进缩编呢？

时代周报记者注意到，在此之前，已有部分地方开展了机构改革。

2015年，江西省出台控编减编工作方案，采取空编逐步收回的方式，提出2017年底前行政编制总体精简5%的要求。精简的编制向关系国计民生的重点领域和关键环节倾斜。

江西省编办负责人当时介绍称，该方案旨在进一步巩固行政体制改革成果，引导地方政府和职能部门转变管理理念，提高行政效能，充分发挥现有编制使用效益。具体举措上，建立机构编制精简、收回的长效机制；精简“吃空饷”等问题突出单位的编制；推进机构编制和实有人员信息公开，实现省、市、县三级联网和网上实时监控。

人口小县编制人员多、财政负担较大，也是长期以来社会关注的问题。

在山西、青海等地，一些“人口小县”正进行机构大改革。2022年7月底，山西河曲县宣布，将36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。青海人口最少、总人口仅1.44万的玛多县，党政机构由改革前的25个精简为20个，五个领域的执法队伍由5支精简为1支，“四人以下局”减少了8个。

对于超编人员何去何从，河曲县委改革办在《忻州改革》上刊发的文章中提到，903名事业人员超编，河曲主要采取让他们到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等方式解决。

贾庆国建议，在减少不必要政府职能的基础上，裁减相应的机构和人员，如原来管理计划生育的部分机构和人员。同时，大幅减少借调工作人员和辅助管理人员。大幅裁减非必要的事业单位。如裁减各类官办的学会和协会，精简相关工作人员，让民间社会组织发挥其应有的作用。国家可依法依规设立相应基金，支持这些民间社会组织的发展。

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