协会是国家编制吗
本文来源:时代周报 作者:王晨婷
国务院机构迎来了新一轮改革调整。全国两会正在召开中,机构改革这一“重头戏”登场。其中,中央国家机关人员编制按5%比例精减的消息引发了广泛的关注。
中央国家机关的公务员或被精减?未来几年的国考会否更难?精减编制的目的何在?地方会否跟进缩编?一时间各种讨论不断。
实际上,控编减编一直是国务院机构改革的思路之一。
改革开放之后,中国曾多次调整国务院各部门机关编制。其中力度最大的为1998年,国务院各部门行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名,精减了47.5%。
21世纪以来,中央国家机关虽经历多次部门架构调整,但行政编制方面再未设明确的精减目标,主要维持“只减不增”的红线。此次,新一届政府计划精减5%的编制,系25年来规模最大的一次。
值得注意的是,3月10日获得通过的国务院机构改革方案也提到,收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。多名专家在采访中告诉时代周报记者,中央国家机关编制的总量不一定会减少,本次机构改革的重点在于结构性调整和过程性调整。
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不是一个简单的“减”
中国对于机关、事业单位的编制有明确规定。
1988年国务院机构改革中,改变了过去“就机构论机构、就编制论编制”的做法,在转变职能的基础上,先定职能,再定机构和编制。如今常见的“三定”概念由此诞生。
当前,“三定规定”主要使用“×××职能配置、内设机构和人员编制规定”的提法。除特殊部门外,按照要求,各部门的“三定规定”需公开发布。
以2018年国家市场监督管理总局的“三定规定”为例,其中明确,国家市场监督管理总局机关行政编制805名。设局长1名,副局长4名,司局级领导职数120名。
从改革方案来看,我国上一次明确要求精减国务院机构人员编制,还要追溯到1998年。当时,方案提出的目标是精减50%。实际改革以后,国务院系统的行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名,精简了47.5%。
而最近一次的国务院机构改革则在2018年。
方案中并未专门提出精减人员的内容,但据新华社在2019年7月6日发表的《党和国家机构改革纪实》,在中央和国家机关层面,有39个部门重新制定了“三定”规定、25个部门调整了职责。重新制定“三定”规定的部门,同划入时的基数相比,精减编制713名,精减比例为3.1%。
“5%的占比是比较温和的。但从机构职能调整的角度来看,这次其实不是一个简单的‘减’的问题,而是重新进行布局调整。”中央党校(国家行政学院)公共管理教研部主任王满传告诉时代周报记者。
王满传表示,精减编制5%并不意味着公务员要面临裁员,主要是进行结构的优化调整。这一方面适应了政府工作布局的需要,也能够更好地理清政府和市场的关系。
对于具体精减编制的方法,改革方案中提到,对于精减后少数部门超编问题,给予5年过渡期逐步消化。其中,“摸清家底”后收回空编、公务员退休后自然空编等或许是主要手段。
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收回的编制流向哪里?
从改革方案中可以看到,收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。
在南开大学周恩来政府管理学院副教授张志红看来,本次国务院机构改革方案中,应当关注的重点不仅仅是编制数量的情况,关键在于编制的动态管理,重点在于结构性调整和过程性调整。
张志红认为,机构改革远非单纯的精兵简政。“当前的改革更加关注政府高质量履责,而不是数量的简单计算。政府改革对于效率的追求从未停止,但政府机构改革的核心在于确保职责、机构、体制、规模与社会发展和政府管理的各种需求相匹配,而不是为了精简而精简。”
“此次机构调整体现了政府统筹力度的增加,进行了许多大分化、新组合,其更多目的是针对不同的职责,采取不同的组织结构形式。编制的动态调整只是其中的一个表现形式。”张志红告诉时代周报记者。
那么,收回编制流向的“重点领域和重要工作”,具体指什么呢?
即将要新组建的国家数据局、重新组建的科学技术部,或是收回编制的主要流向。此外,改革方案中也提到,加强金融管理部门工作人员统一规范管理。
在此之前,中央人民银行和金融监管机构工作人员使用编制不统一,既有公务员编制也有事业编制。
此次的改革方案中明确,把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理,使用行政编制,执行国家公务员工资待遇标准。
“机构改革,一方面是要精简调整功能重叠职责不清的机构,不该政府管的就留给市场,减少政府人员的需求,使政府部门更高效更有利于发挥作用,同时能够有比较大的人员减少,实质性地精减财政供养的人数。”天津大学马寅初经济学院创院院长张中祥认为,精减5%的比例相对较低,应从精减中央机关开始,贯彻落实各个国家财政供养机关的精兵简政。
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已有部分地方开展机构改革
虽然此次机构改革聚焦结构调整,但中国确实面临财政供养人员偏高的问题。“财政供养人员只减不增”也是长期以来各级政府需要守住的底线。
今年全国两会,第十四届政协委员、北京大学国际关系学院教授贾庆国提交了《关于配合党和国家机构改革、实行精兵简政的建议》。
他认为,财政供养人员偏高的现象给党和国家带来不少问题:一是使得政府财政负担过重;二是加剧了文牍主义和官僚主义问题;三是增加了反腐倡廉的难度。
面对数量庞大的公务员和事业单位人员,缩编控编也是近年来机构改革工作中的重点。
3月1日,财政部部长刘昆在新闻发布会上谈到:“政府过紧日子不是短期应对措施,而是应该长期坚持的方针政策,要压减开支,腾出更多财政资源,支持地方保基本民生、保市场主体,以政府过紧日子,换老百姓过好日子。”
刘昆指出,中央部门“过紧日子”,具体包括从严从紧编制预算,削减和取消低效无效支出等,集中财力保障国家的重大战略任务。
在中央明确精减编制5%后,地方政府部门或事业单位会否跟进缩编呢?
时代周报记者注意到,在此之前,已有部分地方开展了机构改革。
2015年,江西省出台控编减编工作方案,采取空编逐步收回的方式,提出2017年底前行政编制总体精简5%的要求。精简的编制向关系国计民生的重点领域和关键环节倾斜。
江西省编办负责人当时介绍称,该方案旨在进一步巩固行政体制改革成果,引导地方政府和职能部门转变管理理念,提高行政效能,充分发挥现有编制使用效益。具体举措上,建立机构编制精简、收回的长效机制;精简“吃空饷”等问题突出单位的编制;推进机构编制和实有人员信息公开,实现省、市、县三级联网和网上实时监控。
人口小县编制人员多、财政负担较大,也是长期以来社会关注的问题。
在山西、青海等地,一些“人口小县”正进行机构大改革。2022年7月底,山西河曲县宣布,将36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。青海人口最少、总人口仅1.44万的玛多县,党政机构由改革前的25个精简为20个,五个领域的执法队伍由5支精简为1支,“四人以下局”减少了8个。
对于超编人员何去何从,河曲县委改革办在《忻州改革》上刊发的文章中提到,903名事业人员超编,河曲主要采取让他们到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村(社区)“两委”主干和综治网格员等方式解决。
贾庆国建议,在减少不必要政府职能的基础上,裁减相应的机构和人员,如原来管理计划生育的部分机构和人员。同时,大幅减少借调工作人员和辅助管理人员。大幅裁减非必要的事业单位。如裁减各类官办的学会和协会,精简相关工作人员,让民间社会组织发挥其应有的作用。国家可依法依规设立相应基金,支持这些民间社会组织的发展。
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