必须复议前置的情形

【法眼观】

“罚款200元，扣3分……”收到提示短信，北京市朝阳区车主刘某心里咯噔一下。原来，自己是在禁止左转的路口开车掉头，被行政处罚了。

刚拿到驾照没几天就摊上了事，刘某带着一肚子委屈来到朝阳区政府公安交通行政复议受理分中心想讨个“说法”。工作人员仔细查看了刘某的材料，请在现场协助案前化解的民警出马。

“禁止左转的路口，是不允许掉头的。不仅如此，在人行横道路口、铁路道口、桥梁、陡坡、隧道等容易发生危险的路段也不得掉头……所以说对您的处罚没有问题。”看到民警现场调取的违章照片，听了工作人员释法说理，刘某不住地点头，对处罚表示认可。

一桩行政处罚争议就此化解，前后历时不到半小时。

近年来，越来越多的行政争议通过行政复议得到化解。据统计，2022年全国行政复议案件立案总量达26.9万多件，约70%的案件实现“案结事了”；审结案件中作出纠错决定2.9万件，制发行政复议意见书2683份。在服务经济社会发展方面，严格依法办理与市场主体关系密切的行政复议案件1.9万件，依法纠正土地管理领域违法行政行为3217起，涉及土地33.1万亩。行政复议化解行政争议的主渠道作用逐步彰显，在维护群众合法权益、促进社会和谐稳定、加快法治政府建设方面发挥了重要作用。

这是行政复议体制改革结出的硕果——2020年4月，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》，行政复议体制改革工作在全国全面部署推进。2022年10月，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》提请十三届全国人大常委会审议，以立法方式巩固改革成果，更好推进复议为民，提高行政复议公信力。

灵活高效化解行政争议

日常生活中，人们免不了会跟行政执法打交道。如，维持交通安全秩序的交通执法，对路边乱摆乱放行为的城管执法，对餐饮店食品质量安全的工商执法。但是对不少人而言，“行政复议”还是一个陌生的词汇。在我国，行政复议是解决行政系统内“民告官”行政争议的一种制度。当公民与行政机关发生行政争议时，除了到法院起诉，与行政机关“对簿公堂”，通过行政复议推动行政机关自我纠错，也是一种常见的选择。

“行政复议制度的初衷，是通过行政系统内自我监督更加灵活高效地化解行政争议。”中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏指出，相较于行政诉讼，行政复议是免费的，成本更低；行政复议可以直接变更行政行为，更为高效；行政复议从合法性和合理性两方面对行政行为进行审查，与行政诉讼相比，对行政行为的审查范围更加广泛，审查强度更深。

长期以来，在化解行政争议方面一直存在“大信访、中诉讼、小复议”的格局。“以往，由于人们对行政复议并不熟悉，加之传统的行政复议‘关门审理、内部监督’往往被认为是官官相护，导致很多本可以通过行政复议快速解决的案件，还是源源不断地流向法院。”中国人民大学法学院教授莫于川指出，这导致行政复议制度没有发挥出应有的作用，同时有限的司法资源更加紧张。

行政复议体制改革势在必行。在前期改革试点的基础上，2020年4月，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》，行政复议体制改革工作在全国全面部署推进。

“区县以上人民政府统一行使复议职权、建立行政复议咨询委员会为重大疑难复杂案件提供咨询意见、健全完善运用行政复议倒逼依法行政推进法治政府建设的监督机制、加强行政复议规范化信息化建设……针对实践中存在的诸多问题，改革均有相应回应。”曹鎏表示。

“通过改革，行政复议制度的活力被激发了，其效能正充分释放。”莫于川指出。据北京市朝阳区司法局行政复议一科科长张秀梅介绍，2022年，朝阳区政府新收行政复议案件2003件，是上年的2.8倍；共审结复议案件1726件，纠错率为10.66%，调解率为37.6%，综合化解率达48.26%。今年一季度，区政府共计新收行政复议案件860件，是往年同期案件量的5倍左右。

加强行政复议“主渠道”作用

行政复议体制改革启动以来，不少地方便开启了行政复议工作机制改革创新，探索出不少好的做法，努力让行政复议成为化解行政争议的主渠道。比如，广西、甘肃等地探索建立行政复议员制度，促进行政复议队伍职业化、专业化建设；浙江杭州提出了“行政复议监审员”的概念，主动接受社会监督，推动阳光办案。

根据《行政复议体制改革方案》，2022年6月30日，北京市朝阳区政府行政复议受理中心挂牌成立，行政复议实现“一口对外”；同年7月1日，北京市行政复议职权集中至市、区两级政府统一行使。作为北京市首家专业化区政府行政复议受理中心，朝阳区复议受理中心一经成立，便迎来业务的猛增期。每天前来咨询复议的群众络绎不绝，较改革前大为增加。

张秀梅对记者说，改革后，朝阳区实现了行政复议受理“一张网”全覆盖，依托一个受理中心、一个受理分中心和各街道办事处、乡政府司法所的43个行政复议宣传咨询点，实现行政争议案件渠道畅通、繁简分流，实现“简案快审、繁案精审”，行政复议化解行政争议主渠道作用大大加强。

人民群众的认可最能反映改革的成效。有市民感叹，以前复议不知道该去哪里、该找谁；如今有了专门的复议场所，有了专业的复议接待人员，而且不收费，特别便民利民。

以往，从事行政复议的工作人员很多都身兼数职。随着改革后行政复议案件数量日益增加，急需建立一支正规化、专业化、职业化的行政复议队伍。2022年，甘肃省在推动实现省、市（州）、县（市、区）各级只保留一个行政复议机关的同时，首创行政复议员由省政府统一管理制度，出台《甘肃省行政复议员管理办法（试行）》，对行政复议员的概念、行政复议员资格条件、任命方式、资格撤销、禁业范围、表彰奖励等作出规定。

“各地的创新做法与生动实践，为推动行政复议改革提档升级、推动法律修改完善提供了样本参考。”曹鎏说。

如今，群众一封信、一个电子邮件就可以提出行政复议申请，足不出户也能化解烦心事，越发便捷的复议渠道，给了群众实实在在的获得感。

更好推动行政争议实质性解决

2022年10月，行政复议法修订草案首次提请全国人大常委会审议。作为全面总结改革实践经验的重要举措，此次修法备受瞩目。

“此次修法涉及多方面，比如取消地方人民政府工作部门的行政复议职责、行政复议受案范围进一步扩大、进一步完善行政复议受理、审理程序及决定形式等，这是对近年来我国行政复议体制改革实践成果的一次提炼与总结。”谈到行政复议法大修，莫于川表示，近年来学界与实务界对行政复议制度给予了较大关注，与此相关的学术研讨一直在进行，相关的学术论文与著作更是呈“井喷式”增长。

此次修法扩大了行政复议受案范围，比如明确对行政协议、政府信息公开等行为不服的可以申请行政复议；扩大行政复议前置范围，明确对依法当场作出的行政处罚决定、行政不作为不服的，应当先申请行政复议。

“要进一步发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，就要让行政复议这一制度尽可能地吸纳行政争议，确保行政争议进入行政复议程序的‘量’；同时不断提升行政复议解决行政争议的‘质’，尽可能将吸纳的行政争议通过行政复议程序有效化解。”曹鎏说，行政复议具有统筹调度资源配置的天然优势，能够通过穿透式监督实现对依法行政的倒逼与提升，扩大行政复议受案范围和增加复议前置内容，有利于实质性化解行政争议。

完善制度机制、提升行政争议实质性化解质效，是这次修法的重要特征。“根据我国行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”曹鎏表示，共同被告制度在倒逼复议机关提高纠错率方面发挥了作用。但同时，这一设计也可能引发新风险，即复议机关因不愿承担当被告的风险而陷入“驳回会”的困境，甚至引发程序空转。她认为，此次修法有必要综合评估考虑双被告制度，为进一步提升行政复议实质性化解行政争议质效优化制度支撑。

（本报记者 王金虎 靳昊）

(光明日报)

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